改革30年，住房保障如攀山

改革30年，住房保障如攀山

今年是我国改革开放30年，同时也是我国住房制度变革的30年，住房制度和住房保障经历了不太顺利的发展过程。建国后一直到改革开放前，在严格的计划经济体制下，我国实行的是福利化分房和低租金公房制度，由国家和国营单位负责住房的投资、建设、分配和管理。从理论上讲，属于全民保障，但从实际效果看，由于国家财力有限和保障机制缺乏效率，造成大量居民居住条件恶劣，尤其是最应受到保障的弱势群体。1978年，全国城镇人均住房面积仅7平方米建筑面积，约47.5%的城镇居民家庭缺房或无房。改革开放之后，我国住房制度和住房保障也相应地进了调整和改革，大致经历了以下四个发展阶段。

第一阶段：初步尝试改革（1978-1990）

1978年，邓小平第一次提出房改问题。1980年，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布中国将实行住宅商品化的政策。这期间，开始尝试公房出售，典型政策是1982年有关部门提出了国家、单位、个人三者合理负担的售房原则，即个人支付1/3房价款，其余2/3由政府及职工所在单位分担补贴。1986年成立了国务院住房制度改革领导小组，这一时期房改的特点是改革低租金、提租补贴、租售结合、以租促售和其他配套改革。1988年，国务院召开了第一次全国住房制度改革工作会议，下发了《关于在全国城镇分期分批推进住房制度改革的实施方案》，标志着住房制度改革进人了整体方案设计和全面试点阶段；其基本思路是“提高工资，增加工资，变暗贴为明补，变住房实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房。”但是实施中遇到了困难，1988年正值通货膨胀，提租补贴难于实行，结果在全国掀起了低价售房之风，原先使用权分配不公固化为财产占有不公，进一步加剧了住房分配上的不公平，却不能解决住房的绝对短缺。这一阶段只是进行了改革的摸索和尝试，成效甚微。

第二阶段：全面推进改革（1991－1997）

1991年，国务院颁发了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，其中明确规定了城镇住房制度改革的根本目的，重申了城镇住房制度改革的有关政策，提出了部分产权理论，要求实行新房新制度。同年，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，这是城镇住房制度改革的一个纲领性文件，制定了城镇住房制度改革的总目标和分段目标。总目标是要从改革公房低租金着手，将公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。但同样面临着提租难与超低价售房的问题。1994年，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出改革的主要任务是：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设。1994年出台《城镇经济适用住房建设管理办法》，1996年出台国务院房改领导小组制定《关于加强住房公积金管理的意见》，公积金制度和经济适用房制度成为住房保障的两个新制度。总体而言，这一阶段住房制度改革取得了重大突破和实质性进展，进入了全面推进和综合配套改革的新阶段，但推进的力度不大、速度偏慢。

第三阶段：深入推进改革（1998－2005）

1998年7月，在前一阶段改革实践的基础上，国务院发出《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确地提出了停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化、建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培养和规范住房交易市场。这标志着新的住房政策体系开始实施，开始向住房社会化、商品化的城镇住房制度改革目标迈进。单位退出了对住房分配的直接控制，职工根据个人经济状况进入住房市场消费，“合理负担，量力而行”，国家、单位不需要再为职工提供房源，因而负担大大降低。在这一过程中，公积金和经济适用房政策继续推进，1999年颁布《城镇廉租住房管理办法》，对廉租房制度作了具体的规定，从而基本形成了以这三个政策为主，还包括尚未房改的低租金公房政策的住房保障体系。这一阶段，住房制度改革获得了实质性的、突飞猛进的进展，但是，一方面由于住宅商品化、市场化速度过快，导致房价持续快速增长，另一方面住房保障被政府，尤其是地方政府忽视和漠视，从而引发群众买房难等诸多社会矛盾。

第四阶段：重新调整改革（2006至今）

2005年国务院出台《关于切实稳定住房价格的通知》，其中提及“着力增加普通商品住房、经济适用住房和廉租住房供给，提高其在市场供应中的比例”。2006年对于住房保障的重视程度开始发生根本性的转变。2006年月5月国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，提出六项措施调控房地产，其中一条是：“加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。”当月，国务院办公厅转发建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，出台著名的“90/70”政策：90平米以下的套型面积的住宅年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。8月，建设部出台《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》，严厉要求各地建立廉租房制度并制定中长期发展规划。2007年，住房保障的制度调整动作很大，主要是扩大了廉租房的受益面和规范了经济适用房的运行机制；8月份《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，接着遵循这一文件精神，出台《经济适用住房管理办法》和《廉租住房保障办法》。这一阶段，主要是对上一阶段滞后的住房保障“补功课”，廉租房和经济适用房成为住房保障的两大核心产品，主要针对低收入家庭。另外，针对中等收入家庭的限价房和经济租用房也开始尝试，这两类产品属于政策性住房，并不属于严格意义上的住房保障范畴。